정책패러다임전환이론이 가지고 있는 이론적 특징

Hall의 정책패러다임전환이론은 단편적인 정책의 변화나 인지구조의 변화에 

기반한 정책 프레임의 변화와는 달리 보다 광범위한 시각에서 변화를 설명해 줄 수 있는 

‘기본적인 인식의 변화’ 이라는 점에서 정책 변화와 정책 프레임의 변화와는 

차별성을 가지게 된다. 

정책패러다임전환이론은 통시적인 정책 변화와 정책 변화의 패턴을 파악하고 설명하는데 

유용한 이론으로, 정책패러다임의 전환은 장기간 표준적인 정책문제 해결기제가 

더 이상 그 역할을 수행하지 못하게 됨으로써 새로운 정책문제 해결기제로 대체되는 

일련의 과정이라고 이해 할 수 있다.

정책패러다임전환이론은 이론적으로 응집된 이상적인 도구로서 가장 영향력 있고 

폭 넓게 적용되고 있으며, 이론의 특징은 역사성, 아이디어성, 제도성의 

세 가지로 요약할 수 있다. 

첫째, Hall은 정책패러다임 전환은 역사적 과정을 거치며 전환된다고 하였으며, 

이는 정책패러다임전환이론의 역사성을 특징짓는 요인으로 통시적인 정책변화를 설명하는데 

이론의 유용성을 확인할 수 있다. 

역사성과 관련하여 Howlett은 Hall의 정책패러다임전환모형을 

캐나다 원주민 정책 사례의 연구에 적용하였다. 

연구결과 Hall의 정책패러다임전환모형이 기존 패러다임 안정기에서 변이 축적기를 거쳐 

실험기와 기존 패러다임 권위 손상기의 과정을 거치고 새로운 패러다임 경쟁기를 거쳐 

새로운 패러다임 정착 및 안정기에 접어드는 여섯 단계의 순으로 진행이 되는 것과는 달리, 

Howlett의 연구에서는 기존 패러다임 안정기에서 변이 축적기를 거쳐 

기존 패러다임 권위 손상기와 실험기를 거쳐 새로운 패러다임 경쟁기와 

새로운 패러다임의 정착 및 안정기로 접어드는 여섯 단계의 단계적 과정으로 확인되었다. 

이는 Hall의 단계별 전개에서 세 번째와 네 번째 단계인 실험기와 

기존 패러다임의 권위 손상기가 뒤바뀌어진 것으로 Hall의 모형이 유용하면서도 

단계 별 전개는 정책 사례에 따라 다르게 나타날 수 있다는 것을 

보여주는 연구결과라 할 수 있다. 

Oliver & Pemberton은 Hall의 정책패러다임전환모형이 단기간의 단일 사례에 대한 연구로서 

일반화의 한계를 가지고 있음을 지적하며, 80여년간의 영국경제정책을 

4개의 시기로 구분하여 각각의 시기에 대한 연구에 정책패러다임 전환모형을 적용하였다. 

연구결과 정책패러다임전환모형은 각 시기별 사례에 따라 부분적인 단계를 거쳐 

1차적 변동과 2차적 변동이 반복적으로 순환, 또는 전체적인 단계를 거쳐 

3차적 변동을 유발하는 등 사례별 특성에 따라 순환 및 단계진행과정이 

복잡하게 나타나는 것을 확인할 수 있었다. 

특히 연구를 통한 시사점으로 3차적 변동이 유발되는 

여섯 번째 단계를 새로운 정책프레임워크 제도화 경쟁기와 새로운 패러다임 제도화기로 

세분화하여 정책패러다임전환 모형 을 일곱 단계로 제시하였다. 

이는 패러다임의 안정기, 변이의 축적기, 기존 패러다임의 권위 손상기, 실험기, 

새로운 아이디어 채택기, 새로운 정책 프레임워크 제도화 경쟁기, 

새로운 패러다임 제도화기 등 일곱 단계로 정리된다. 

Baker는 2008년 국제적인 재정 위기 이후 나타난 거시건전성 정책을 사례로 

Hall의 정책변화 프레임워크를 적용하여, 패러다임 전환이 발생하였는지에 대하여 

연구하였다.

연구결과 거시건전성 정책으로의 아이디어적 전환은 3차적 변동에 비교될 수 있으나,

변화는 지식 측면에서 6개월이라는 짧은 기간에 급진적으로 발생하였으며, 

이러한 변화가 정치적, 제도적으로 단기간 내에 확산 되지 못하고 

점진적으로 진행되고 있음을 확인하였다. 

이는 지식의 급진적 변화가 규제 실무의 급진적 변화로 자동적으로 연결되지 않고, 

정치적, 제도적, 지식적 대항 변수로 인해 매우 서서히 진행된다는 것이다. 

따라서 거시건전성 정책의 사례는 전문가들의 주도로 아이디어의 급격한 변화를 내포하는 

3차적 변동이 단기간 내에 선 진행되고, 

이후 1차적, 2차적 변동이 실험기 및 경쟁기의 형태로 진행되면서 

정치적 경쟁이 이루어지고 있다. 

단순위기가 아닌 대형 위기로서 거대 변이의 발생은 급진적인 3차적 변동을 유발하고, 

이는 전문가 그룹의 주도로 새로운 이론이 제시되고 규범 기업가들에 의해 

새로운 아이디어가 채택되는 과정과 부합되어 진다. 

이를 단계별로 정의하면 패러다임의 안정기에서 거대 변이의 발생기를 거쳐 

새로운 아이디어 채택기와 실험 및 경쟁기의 단계를 지나고 

새로운 아이디어 병합기를 거치고 새로운 패러다임 정착 및 안정기에 접어드는 등의 

다섯 단계로 정리된다. 

Hall의 정책패러다임전환모형의 역사성 관련 학자들은 정책의 통시적 변화 사례를 대상으로 

정책패러다임전환모형을 적용하여 모형의 유용성을 검증하였으며, 

사례별 특성에 따른 모형의 수정, 보완을 제시하였다. 

둘째, 정책패러다임전환이론은 Khun(1970)의 패러다임 개념을 정책연구에 적용한 것으로, 

Heclo의 연구 이후 정책과정에 있어서 아이디어의 역할을 고려하는 것은 

정책학자들에게 도전적인 과제가 되었으며, 이들에게 정책 패러다임은 

주요한 연구주제로 부각되었다. 

관련하여 패러다임의 개념을 적용한 사회 과학 연구에 적합한 아이디어적 변수에 대해 

Berman은 아이디어적 변수를 신념(belief), 규범(norms), 문화(cultures), 

이데올로기(ideologies)로 구분하였다. 

신념은 상대적으로 제한된 영역인 정치영역에 속해있는 행위자들의 관점으로 

아이디어적 변수 중 가장 단순하며 기본적인 것이다. 

규범, 문화, 이데올로기는 신념보다 광범위하나, 특정목적을 위한 

그룹의 행위자들에 공유되어 있는 규범이 상대적으로 제한적이다. 

문화는 개인의 사회적, 정치적, 경제적 삶의 방식에 대한 관습적 가이드라인을 

제공하는 개념으로 개인은 문화를 선택하기보다는 귀속되어진다. 

이데올로기는 이와 달리 이데올로기 자체를 목적으로 공동체가 창조되며 달성하려는 

목적이 매우 명확하다. 

명징하게 구분 가능하고 정의할 수 있는 아이디어적 변수가 있음을 규명하고 

이러한 아이디어적 변수는 사회과학연구에 적합함으로 정책패러다임 개념의 

모호성과 유용성을 보완하고 있다. 

Campbell은 아이디어의 종류를 세계관(world view), 

규범적 프레임워 크(normative frameworks), 세계문화(world culture), 프레임(frame), 

프로그램 아이디어(programmatic ideas) 등 5가지로 구분하였다. 

세계관은 정책 행위자들이 공공정책을 선택하는 범위의 제한을 가하는 

당연한 관점을 의미한다. 

규범적 프레임워크는 가치, 태도, 아이덴티티 등에 대한 당연한 가정으로 

국가 간 편차 가 있으며 정책결정자를 압도한다. 

세계문화는 공공정책의 공통점을 해석할 때 사용되는 개념으로 

국가정치제도 및 정책산출 과정이 서구의 정치문화가 확산되어 

동형화되었다고 보는 개념이다.

프레임은사회운동론(social movement theory)에서 도출된 개념으로 정책행위자들이 

정치적으로 수용 가능한 정책프레임을 만드는 방법이 중심개념이다. 

프로그램 아이디어는 새로운 프로그램 아이디어로부터 정책이 산출 될 수 있다는 것이다. 

각각 구분되고 정의되어진 아이디어가 정책 과정에 미치는 영향에 대해 

행위자, 제도, 담론 등을 통해 확인하여 정책패러다임의 개념을 보완하였다. 

Diagneault는 정책패러다임 개념의 보완을 위해 정책이론의 아이디어적 요인과 

정책패러다임의 아이디어적 요소를 구별하여 제시하였다. 

패러다임은 가치, 철학적 원칙, 세계관 등을 형성하는 추상적인 개념인 반면, 

정책이론은 특정 목적을 달성하기 위한 정책방안을 운영적 용어로 명시하는 

청사진과 같다고 정의하였다. 

또한 정책패러다임을 연구하는 학자들은 채택된 정책에 초점을 맞추고 

실제 정책행위자의 규범적, 인식적 아이디어를 무시하는 경향이 있다는 것이다. 

즉 채택된 정책의 패러다임이 정책행 위자의 인식과 

일치하지 않을 수 있다는 점이 간과되므로, 이에 대해 정책 행위자의 아이디어와 

신념에 대한 직접적인 증거에 기반한 연구를 제안하였다. 

또한, 정책패러다임의 변화를 파악하기 위해 정책패러다임의 4요소를 제시하였다. 

첫 번째는 국가의 역할, 사회정의, 가치 및 원칙에 해당하는 것으로 광범위한 범위의 

규범적 개념이다. 

두 번째는 대중의 개입이 요구 되는 문제의 개념화이다. 

세 번째는 정책이 추구해야하는 최종 목적에 대한 아이디어적 요소이다.

네 번째는 최종 목적을 달성하기 위한 적합한 정책수단에 대한 아이디어이다. 

그는 정책패러다임을 구성하는 이 4가지 요소에서 의미있는 변화가 확인되는 것이 

정책패러다임 전환의 필요충분조건이라고 하였다. 

또한 정책변화는 간접증거가 아니라 정책행위자의 아이디어와 신념에 대한 

직접적인 증거에 기반해야 한다 고 하였다.

셋째, 정책패러다임전환이론은 패러다임적 정책결정의 컨셉을 중심으로 아이디어와 

제도를 연계하는 가장 잘 알려진 연구방법이며, 

이는 이론의 특징으로 제도성이 부각되는 측면이다. 

정책패러다임전환이론의 제도성 관련 Campbell은 제도주의적 관점에서 

정책패러다임의 인과관계 시스템을 분석하여 3가지 요소를 제시하였다. 

첫 번째는 정책행위자와 학술 공동체(actors and epistemic communities)이다. 

특정 행위자가 어떻게 정책산출 과정에 아이디어를 포함시키고 효과적으로 

운용하는지에 대한 과정을 세밀하게 연구하여 아이디어가 정책산출에 미치는 영향을 

설명할 수 있다고 하였다. 

두 번째는 제도적 필터와 배태성(institutional filters and embeddedness)이다. 

정책산출을 통제하는 규정과 절차를 통해 아이디어요소가 정책산출과정에 투입되고 

정책으로 채택 및 실행되는 과정에 영향을 미치는지 파악할 수 있다는 것이다. 

즉, 제도가 학술적, 지식적 수위에 영향을 미쳐 새로운 정책이 정책산출의 장에 

등장하도록 영향을 미친다는 의미이다. 

세 번째는 담론(discourse)으로 정책산출 과정에 감추어져 있는 

당연시되는 패러다임과 규범적 프레임워크를 파악하기 위해 정책아이디어가 

어떻게 커뮤니케이션 되고 실제에 반영되는지 정치담론 및 언어유형의 구조 연구를 통해 

파악 할 수 있다는 것이다. 

이상의 논의를 정리하면 정책패러다임전환이론의 세 가지 특징은 

역사성, 아이디어성, 제도성으로 구분된다.

첫째, 역사성 관련 Hall은 정책패러다임 전환은 역사적 과정을 거치며 전환된다고 하였으며, 

이는 정책패러다임전환이론의 역사성을 특징짓는 요인으로 

통시적인 정책변화를 설명하는데 이론의 유용성을 확인할 수 있다. 

Hall의 정책패러다임전환모형의 역사성 관련 학자들은 정책의 통시적 변화 사례를 대상으로 

정책패러다임전환모형을 적용하여 모형의 유용성을 검증하였으며, 

사례별 특성에 따른 모형의 수정, 보완을 제시하였다.

둘째, 아이디어성 관련 정책패러다임전환이론은 Khun의 패러다임 개념을 

정책연구에 적용한 것으로, Heclo의 연구 이후 정책과정에 있어서 

아이디어의 역할을 고려하는 것은 정책학자들에게 도전적인 과제가 되었으며, 

이들에게 정책패러다임은 주요한 연구주제로 부각되어왔다. 

관련하여 학자들은 패러다임의 개념을 적용한 사회과학 연구에 

적합한 아이디어적 변수를 제시하였다. 

셋째, 제도성 관련 정책패러다임전환이론은 패러다임적 정책결정의 컨셉을 

중심으로 아이디어와 제도를 연계하는 가장 잘 알려진 연구방법이다. 

제도주의적 관점에서 Campbell은 정책패러다임의 인과관계 시스템을 분석하여 

정책행위자의 아이디어가 정책산출에 영향을 미치는 의사결정과정, 

정책산출을 통제하는 규정과 절차를 통해 아이디어가 제도의 실행에 영향을 미치는 과정, 

정책산출과정에 정책아이디어가 커뮤니케이션되는 정치 담론 및 언어유형의 구조 연구 등 

세 가지 요소를 제시하였다. 

정책패러다임전환이론은 통시적 정책변화를 역사적 과정으로 설명하는데 유용하며, 

정책산출에 아이디어적 요인의 중요성을 확인할 수 있으며, 

제도를 중심으로 정책패러다임과 정책변화의 관계를 확인할 수 있다는 점을 특징으로 한다.

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