국내 카지노 산업의 합법화 진행 과정
카지노산업의 합법화는
1962년 ⌜복표발행·현상 기타 사행행위 단속법(이하 사행행위 단속법)⌟의 개정으로
‘주로 외국인을 대상으로 하는 오락시설로 외화 획득에
기여할 수 있다고 인정될 때 허가’하는 것으로 시작되었다.
이는 대한민국 정부 수립이후 경제개발 5개년 계획이 수립되며 한국 경제의 산업화를
이루기 위해 외화획득의 중요성이 부각된 것이 계기가 되었다.
1968년 최초로 인천 올림포스 호텔이 카지노 개장을 하였으나,
내국인 출입이 통제되지 않는 상황에서 사회적 문제가 제기되며
카지노의 내국인 출입을 금지하는 ⌜사행행위 단속법⌟의 개정이 이루어졌다.
1969년에 서울 워커힐 호텔에 외국인 전용 카지노가 개장된 이후
1970년대에 속리산 관광호텔, 제주 칼호텔, 부산 파라다이스비치호텔,
경주 코오롱 관광호텔 등에서 호텔의 부대시설로 외국인 전용 카지노 사업장을 개장하였다.
1980년대에도 이러한 추세는 계속 확장되어 설악파크호텔, 제주하얏트호텔 등에서도
외국인 전용 카지노 사업장이 개장되었다.
사행산업으로서 카지노산업의 합법화 정책은 외국인 전용 카지노 개설이
전국으로 확산되며 약 30년 이상 제도의 안정기를 유지하였다.
그러나 1990년대에 들어서자 약 30년이 넘게 사행산업으로 규정되어 온
카지노의 관광유발효과에 대한 인식이 확산되며 조직 및 제도적 변화가 진행되었다.
1994년 카지노산업은 관광산업으로 규정되고, 주관부처는 교통부에서 문화관광부로
업무가 이관되었다.
이 시기 카지노산업정책에 있어서 가장 큰 변화는
1996년 ⌜폐광지역 개발 지원에 관한 특별법(이하 폐광지역 특별법)⌟의 제정이다.
1989년 석탄산업합리화정책으로 폐광지역의 지역경제가 붕괴되자,
정부는 이에 대한 대안으로 태백지역에 내국인 출입이 가능한 오픈카지노를 포함한
관광단지를 개발하여 지역경제를 회생시키는 것을
주요 내용으로 하는 ⌜폐광지역 특별법⌟을 한시적으로 도입하였다.
1996년 정부가 한시적으로 도입한 ⌜폐광지역 특별법⌟에 의해 내국인 출입이
가능한 국내유일의 오픈카지노인 강원랜드가 2000년 개장하였다.
이후 내국인 카지노의 한시적 허용에 대해 2005년,
2011년 ⌜폐광지역 특별법⌟의 개정으로 두 번의 기간 연장이 적용되었으나,
카지노매출 비중이 95%를 넘는 카지노업 의존도의 문제가 개선되지 않고 있다.
이후 카지노산업정책은 지역개발의 핵심동인으로 카지노 인센티브 정책을 포함한
특별법 제·개정 활성화 국면을 맞이하였다.
카지노산업이 관광산업으로 규정되고 문화관광부로 업무소관이 이관되었으나,
정부 내 여러 부처에서 카지노업 허가 관련 법률개정이 진행되었다.
국토교통부는 2004년 ⌜기업도시 특별법⌟에서 관광레저형 기업도시를 대상으로
5천억원 이상 투자하는 경우 외국인전용 카지노를 허용하는 특례제도를 도입하였다.
2006년에는 행정자치부와 국토교통부 주관으로
⌜제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 제주자치도 특별법)⌟을
제정하고, 제주관광사업에 5억달러 이상 투자하는 조건으로 외국인 전용 카지노 설치를
허용하는 특례제도를 도입하였다.
또한 산업통상자원부는 2007년
⌜경제자유 구역의 지정 및 운영에 관한 법률(이하 경제자유구역 특별법)⌟의 개정을 통해
5억달러 이상 투자를 하는 등 일정 요건을 갖춘 외국인투자자에 대해
외국인 전용 카지노업을 허용하는 특례제도를 도입하였다.
2009년에는 해양수산부 주관으로
⌜마리나항만의 조성 및 관리 등에 관한 법률(이하 마리나항만법)⌟에서
해상 카지노 허용제도 관련 개정이 검토되었다.
그러나 내국인 카지노 출입이 허용되는 오픈카지노 인센티브가 제한되며
사업추진의 한계를 나타내었다.
카지노 업무가 이관된 문화체육관광부의 경우 2010년 싱가포르,
마카오 등 주변국의 카지노 개장 및 합법화에 대비하여 국내 카지노산업을 활성화시키는 방 안에 대해 본격적인 정책연구를 추진하였다.
더불어 범정부차원에서는 국가고용전략회의를 통해 외래관광객의 유치를 확대하고
내수관광의 활성화를 위한 ‘관광·레저산업 육성 방안’이 발표되었다.
이후 경제 자유구역내 외국인전용 카지노업 허가에 대한 사전심사제도를 도입하는
⌜경제 자유구역 특별법⌟ 시행령 개정이 진행되었다.
정부 각 부처에서 추진한 외국인 전용 카지노산업정책이 투자인센티브의 한계를 드러내며
사업성과를 만들어내지 못하는 가운데,
2010년 싱가포르의 복합 리조트 추진으로 촉발되는 국제 복합리조트 경쟁은
정부 주도의 복합리조트 사업 추진의 계기가 되었다.
관광진흥확대회의에서 대규모 복합리조트 개발을 위한 지원시스템 구축과
복합리조트 외국인 투자자 자격요건을 개선하는 방안이 추진되었다.
2014년 무역투자진흥회의에서는 복합리조트 설립지원, ⌜경제자유구역 특별법⌟ 개정을 통한
공모 방식의 카지노 허가 사전심사제 연내 도입 및 외국인전용 카지노 사전허가
사업자추가선정을 위한 공고 등이 논의 되었다.
2015년에는 신규 복합리조트 사업자 추가 선정을 추진하는 투자활성화 대책이 발표되었다.
한편, 2015년 신규 복합리조트 사업자 추가 선정을 추진하는 과정에서
부산시장과 새만금이 위치한 전라북도 국회의원 등은 내국인 출입을 허용하는
관련법 개정을 추진하였다.
관련하여 토론회, 사업설명회 등이 진행되고, 내국인 카지노가 위치한
폐광지역을 중심으로 내국인 카지노 추가 허용에 대한 반대여론이 응집되며
법령 개정 추진에 대한 반대 활동이 전개되었다.
결과적으로 발의 된 법령 개정은 국회에서 심의 보류되며,
내국인 출입 금지 정책이 지속되었다.
이후 정부는 기존 카지노산업정책에서 추진해 온 외국인 전용 카지노정책을 유지하며,
영종도와 제주도에서 추진되고 있었던 복합리조트가 2017년과 2018년에 걸쳐
단계적으로 개장하였다.
그리고 정부주도로 한국형 복합리조트 사업을 추진하여
2016년 신규 복합리조트 사업자를 추가 선정하며 카지노산업은 복합 리조트산업 중심으로
전개되고 있다.
카지노산업정책은 경제, 사회·국제적 환경변화에 대응하며 기본적인 인식이 변화하며
정책이 변동되어 왔음을 알 수 있다.
그러나 폐광지역 경제회생을 목표로 추진되었던 한시적 내국인 카지노 허용정책은
두번의 기간연장에도 불구하고 카지노 산업 종속과 사회적 폐해에 대한
문제가 지속되고 있다.
또한 국제 복합리조트 경쟁에 대응하는 한국형 복합리조트 정책은 제도화의 미비 등
근본적인 변화에 대한 적절한 대응이 이루어지지 못하고 있다.